近年来，贵州城镇基础设施建设取得显著成效，城镇化快速推进，呈现常住人口城镇化、户籍人口城镇化一快一慢趋势。为进一步释放城镇化激发投资、消费等领域发展的动力，本文对全省常住人口、户籍人口城镇化进行对比分析，提出有关对策和建议。

一、全省城镇化进程特点

（一）城镇常住人口规模明显扩大，常住人口城镇化率快速提升。

2015年全省年末常住人口3529.5万人。其中，城镇人口1482.74万人，比2010年末增加306.49万人；乡村人口2046.76万人，比2010年末减少255.99万人。2015年全省常住人口城镇化率达42.01%，超过“十二五”预期规划目标（40%）2.01个百分点。“十二五”时期，全省常住人口城镇化率累计提高8.2个百分点，年均提高1.64个百分点。 2011-2015年各年提升幅度分别为1.15、1.45、1.42、2.18和2.0个百分点，城镇化水平呈加速提升态势。

图1 “十二五”时期贵州常住人口城镇化率变化情况

（二）户籍城镇人口规模稳定增加，户籍人口城镇化率缓慢提升。

关于户籍人口城镇化率的新计算方法，有关部门正在深入研究。本文根据学术界常用方法，暂用户籍非农业人口代表户籍城镇人口，用非农业人口比重代表户籍城镇化率。根据公安部门统计，全省户籍总人口由2010年的4189.00万人增加到2014年的4325.49万人。其中，非农业人口由2010年的676.07万人增加到2014年的709.22万人，户籍城镇化率（非农业人口比重）由2010年的16.14%提高到2014年的16.40%，四年累计提高0.26个百分点。常住人口与户籍人口城镇化率相差23.61个百分点。

（三）常住人口城镇化增速高于全国平均水平，差距逐步缩小。

   “十二五”时期，全省常住人口城镇化率快速提升，2012-2015年，全省常住人口城镇化率提升幅度均超过全国平均水平，分别高于全国0.15、0.26、1.14和0.69个百分点，与全国差距由2010年的16.14个百分点缩小到2015年的14.1个百分点。

图2 “十二五”时期贵州与全国常住人口城镇化率差距对比图

   “十二五”时期，国家加大对西部地区发展建设支持力度，西部各省份城镇化建设突飞猛进。从2013年起，贵州城镇化率提升幅度连续3年位居西部地区首位。2015年全省城镇化率在西部省份中排名第11位，位次虽与2014年相同，但与排在前两位的甘肃、云南相比，差距不断缩小，2010年贵州城镇化率分别低于甘肃和云南2.34和2.9个百分点，2015年差距缩小到1.19和1.3个百分点；与排后1位的西藏相比，优势越来越大，由2010年领先11.14个百分点，扩大到2015年领先14.26个百分点。

表2 “十二五”时期西部省份常住人口城镇化率

单位：%

（四）户籍人口城镇化率全国挂末，提升空间较大。

2014年贵州户籍人口城镇化率比全国（36.63%）低20.23个百分点，处于全国末位，比倒数第2位的西藏低1.03个百分点。2014年，全国有4个省市（北京、天津、上海、江苏）户籍城镇化率超过60%。

从增速看，“十二五”时期贵州户籍城镇化率的增速排全国倒数第7位。与常住人口城镇化率相比，全国户籍人口城镇化率的增长也比较缓慢，2010年为34.17%，2014年为36.63%，4年共提升2.46个百分点。西部省份中，青海、云南户籍人口城镇化率增长较快，4年增长超过10个百分点，其他省份均呈较慢增速，湖北、湖南、海南、江西、安徽、新疆等6个省份甚至出现负增长。

（五）各市州常住人口城镇化发展水平不均衡，呈“高慢低快”增长。

“十二五”时期全省各地城镇化发展力度加大，2015年9个市（州）常住人口城镇化率均为30%以上，但各地区发展很不均衡。2015年全省只有2个市常住人口城镇化率高于全省平均水平，分别为贵阳市（73.25%）和遵义市（46.46%），毕节市（30.90%）、铜仁市（35.04%）和黔东南州（35.52%）分列倒数1、2、3位。

图3 各市（州）2010-2015年常住人口城镇化率对比

2015年各市（州）常住人口城镇化率呈现“高慢低快”变化态势。城镇化率最高的贵阳市自2010年以来，常住人口城镇化率提高了5.12个百分点，年均提高1.02个百分点，发展速度呈放缓态势。城镇化率提高较快的遵义市和黔东南州、六盘水市、铜仁市，5年间分别提高11.44、9.5、 9.11和9.06个百分点。

（六）个别市（州）户籍人口城镇化率出现负增长。

全省9个市（州）户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率的高低排位大致相同。常住人口城镇化率越高的市（州）、户籍人口城镇化率也越高，反之亦然。贵阳市的户籍人口城镇化率远远高于其他市州，2014年为49.39%，而毕节市以7.45%的水平排末位，二者相差41.94个百分点。“十二五”时期，全省城镇户籍人口基本保持缓慢增长状态，铜仁市和黔西南州2013年非农业人口占比提升相对较快，分别提高5.1和2.82个百分点。毕节市非农业人口占比在2013年降低了4.75个百分点，六盘水、安顺市也有小幅下降。

图4 全省2010-2014年分市州户籍非农人口占比

二、城镇化发展存在的问题

（一）户籍人口城镇化与常住人口城镇化率在全国均处于低位水平。

 近年来，在省委、省政府“工业强省”、“城镇化带动”两大主战略带动下，贵州城镇化处于高速发展期。由于受历史、地理、经济等因素影响，全省城镇化率虽提升增长，但位次并没有发生变化。2015年贵州常住人口城镇化率为42.01%，在全国排倒数第2位，户籍人口城镇化率以16.4%排全国最后1位。2015年贵州常住人口城镇化率相当于2003年全国的平均水平，城镇化水平落后全国12年左右。

（二）户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距过大，农民工市民化进程滞后。

从绝对数量来看，2014年全省常住城镇人口为1403.57万人、户籍城镇人口为709.22万人，二者相差694.35万人，差值比2010年（500.18万人）扩大了194.17万人。两种口径城镇人口的数量差就是居住在城镇地域上、但户口性质为农业的农民工群体。

从相对数据来看，全省户籍人口城镇化率同常住人口城镇化率之间的差距呈扩大趋势。2010年常住人口城镇化率比户籍人口城镇化率高17.67个百分点，到2014年差距已扩大到23.61个百分点。

图5 全省2005-2014年常住人口与户籍人口城镇化率变化比较

与全国相比，贵州两种口径城镇化率的差距比全国的高5.47个百分点，差距在全国排第6位。各省份两种口径城镇化率差距最小的是上海，户籍城镇化率比常住人口城镇化率高0.72个百分点，青海、新疆等省份分列2、3位，北京居中第4位。两种口径城镇化率差距较大，居前3位的分别是浙江、福建、湖南等省份。

表4    2014年全国各省份常住与户籍人口城镇化率差距对比

（三）城镇空间分布和规模结构不合理，城市首位度过高。

全省城镇化发展水平参差不齐，大中城市偏少，导致大中小城市之间缺乏有机联系。贵阳作为全省唯一的特大城市，城市首位度过高，主城区人口密度已接近万人，虽然在产业、资本、技术、人才、信息等方面形成了强大的集聚效应，但无法起到很好的扩散作用。过于稠密的城市环境一方面加重了环境承载力，导致交通拥挤、土地价格和住房价格上涨，另一方面增加了聚集企业的生产费用，产生了大量的外在成本。

（四）城市基础设施建设滞后制约城镇化发展。

贵州的城镇建设大都起于20世纪80年代，至今部分老城区还有“城中村”存在，城镇内部二元结构明显。这些区域基础设施陈旧，住房拥挤，道路狭小，出行不便，用厕用气不便，居民生活质量较低。基础设施滞后其直接后果导致城镇生态环境、投资环境和城镇居民生产生活环境差，严重影响经济社会的运行质量，导致城镇人口容量、市场容量、经济总量小，吸纳农村剩余劳动力和吸引外资能力弱，阻碍城镇化进程。

表5 2014年贵州城市基础设施水平与全国及周边省份比较

数据来源：《2015年中国统计年鉴》。

（五）行政区划调整对人口城镇化率的拉动作用将越来越小。

为进一步优化空间布局，提升综合承载能力，更好发挥城镇的集聚力、辐射力、扩张力和牵动力，近年来全省各地积极稳妥开展乡镇行政区划调整工作。当前全省城镇化水平的提升，除了建城区规模扩张以及因经济发展就业因素驱动外，相当程度上是依靠“乡改镇”等行政区划的调整手段来实现。但是目前乡级行政区划调整已近完毕、空间越来越小，对人口城镇化率的拉动作用将越来越小，要达到或保持预期增速，需要寻找新的驱动因素。

三、对策建议

（一）继续坚定城镇化带动战略，加大城镇基础设施建设。

改革开放以来，贵州城镇基础设施建设有了长足发展，特别是“十二五”时期，全省加大城镇基础设施建设力度，但是由于受自然地理、历史、社会经济等方面条件制约，全省城镇基础设施建设仍相对落后，发展比较缓慢。需要进一步加大新型城镇化发展，加强交通、能源、水利、人居环境等外部保障能力建设，着力改善贵州山地型交通保障、工程性缺水问题，提高城镇市政基础设施、公共服务设施对人口的承载能力，通过生产空间、生活空间、生态空间、文化空间和设施空间的协调统一，不断提升城镇化可持续发展能力。

（二）扎实推进户籍改革制度，逐步消除城镇内部二元结构，促进城乡一体化进程。

 2015年5月，为认真贯彻落实《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，贵州省人民政府颁布了《关于进一步推进户籍改革制度的实施意见》（黔府发[2015]16号）。《意见》出台，旨在使长期居住在城镇区域范围内却无法落户的农业转移人口能够同等享有城镇居民教育、就业、医疗、养老等社会保障的机会。但由于相关配套政策措施滞后、利益驱动力不足、宣传引导不到位等原因，部分已居住在城镇区域内的农业转移人口仍在权衡和纠结户籍制度改革带来的利弊，对落户城镇问题仍处于犹豫不决和观望思考当中，甚至有部份符合条件的转移对象态度坚决地表示不愿变更为城镇居民户口。因此，各级政府在推进落实户籍改革相关配套制度的进程中，必须加强宣传引导，让转移对象能够看到户籍改革带来的实实在在的利益、能够得到更多的实惠，才能吸引转移进城务工人员主动积极地参与到户籍改革工作中来。

（三）进一步优化城镇化布局和形态。

城镇化布局是一个地区城镇化发展的基础。全省要深化多层级、多目标、多领域的多元区域合作战略，积极融入丝绸之路、长江经济带、珠江-西江经济带，提升对外开放水平，构建以贵阳中心城市为省域发展主核，加强黔中地区的引领带动作用。通过规划引导和基础设施网络建设，大力推动形式多样的城镇集群发展模式，通过做大做强中心城市，做优做特小城镇，构建梯次明显、优势互补、辐射作用较强的现代城镇体系。

（四）创造更多就业机会，吸引外出省外的流动人口就近择业，做大城镇人口基数。

在城镇化发展中，起主导作用有三个因素：人口自然增长、城镇区域扩张和人口迁移流动。从人口自然增长来看，由于农村人口基数大，因此人口的自然增长对于城镇化率的提高通常是负作用；从区域变化因素来看，除正常的加大城镇建设力度、扩大城镇地域面积以外，近年来全省围绕城镇区域的扩张在行政区划调整上做足了功课，但目前行政区划调整的空间已经不大；城镇化率要持续保持高增长，必须要通过经济的发展、产业的调整对就业产生强有力的吸纳作用，才能吸引更多农村剩余劳动力到城镇来工作和生活。从人口迁移因素来看，空间还非常大，过去由于省内无法承载和提供足够的农村剩余劳动力就业岗位需求，每年都有大量的剩余劳动力流动到省外寻找就业机会。目前全省大致还有700多万劳动力在全国各地寻找就业机会，因此，必须大力实施返乡农工民就业创业计划，既可为家乡创造出更多的经济价值，又能有效解决农村养老、留守儿童教育等社会问题，促进社会和谐。同时，对推进城乡一体化进程，实现以人为核心的城镇化水平和质量的提升将起到积极的推动作用。